Аналитическая статья президента Всемирного банка Джим Ён Кима, опубликованная на сайте авторитетного американского журнала «Foreign affairs»

Аналитическая статья президента Всемирного банка Джим Ён Кима, опубликованная на сайте авторитетного американского журнала «Foreign affairs»

Правительства, стремясь обеспечить экономический рост, предпочитают инвестировать в физический капитал – новые дороги, красивые мосты, сверкающие аэропорты и другую инфраструктуру.

Как правило, они гораздо менее заинтересованы в инвестировании в человеческий капитал, который представляет собой совокупность здоровья населения, навыков, знаний, опыта и образа жизни. Это большая ошибка, поскольку пренебрежение инвестициями в человеческий капитал может резко снизить конкурентоспособность страны, для экономического роста которой необходимо постоянное увеличение числа талантливых людей.

На протяжении всей деятельности Группы Всемирного банка наши эксперты в области развития изучали каждый аспект того, что способствует росту экономики, помогает людям вырваться из бедности и как развивающиеся страны могут инвестировать в процветание.

В 2003 году банк опубликовал первый ежегодный отчет «Doing Business», в котором был проведен сравнительный анализ стран по каждому критерию, начиная от уровня налогообложения до исполнения контрактов.

Выводы отчета было невозможно игнорировать: главы государств и министры финансов столкнулись с риском, что прямые иностранные инвестиции могут снизиться, поскольку компании предпочитают инвестировать в страны с лучшим деловым климатом. За прошедшие 15 лет отчеты «Doing Business» способствовали реализации свыше 3180 реформ.

Сегодня банк придерживается аналогичного подхода, побуждая правительства инвестировать в людей. Сотрудники Группы Всемирного банка разрабатывают новый индекс для измерения того, как человеческий капитал способствует производительности следующего поколения работников.

Индекс будет представлен в октябре этого года на ежегодном совещании Группы Всемирного банка на Бали, он будет измерять состояние здоровья, а также количество и качество образования, на которое может рассчитывать родившийся сегодня ребенок при достижении им 18 лет.

Ученые многое знают о преимуществах, которые дает развитие человеческого капитала. Но их знания не стали убедительным призывом к действию для развивающихся стран.

Одним из сдерживающих факторов является нехватка достоверных данных, которые четко указывают на преимущества инвестирования в человеческий капитал, не только для министров здравоохранения и образования, но также для глав государств, министров финансов и других влиятельных людей во всем мире. Вот почему индекс человеческого капитала в разных странах может эффективнее стимулировать подобные инвестиции.

За последние три десятилетия показатели продолжительности жизни в богатых и бедных странах начали сближаться. Значительно увеличился охват образованием. Но проблемы не закончились: почти четверть всех детей в возрасте до пяти лет недоедают, более 260 миллионов детей и молодых людей не обучаются в школах, 60 процентов детей младшего школьного возраста в развивающихся странах по-прежнему не могут получить минимальное образование.

Значение человеческого потенциала

Ценность человеческого капитала может быть рассчитана несколькими разными способами. Традиционно экономисты делали это, измеряя, насколько больше зарабатывают люди, которые дольше учились.

Исследования показали, что каждый дополнительный год обучения увеличивает доход человека в среднем на 10 процентов. Важным также является и качество образования. К примеру, в США в отдельно взятом классе начальной школы замена преподавателя низкой квалификации на специалиста со средним уровнем позволяет учащимся этого класса в течение жизни получить общий доход до 250 тысяч долларов.

Однако когнитивные способности – это не единственные показатели человеческого капитала. Социально-эмоциональные навыки, такие как мужество, выдержка и добросовестность, часто имеют одинаково большую экономическую отдачу. Здоровье также имеет значение: более здоровые люди, как правило, более продуктивны в труде.

К примеру, исследование, проведенное в Кении в 2015 году, показало, что предоставление детям лекарств от гельминтов стоимостью всего лишь 30 центов привело к уменьшению количества пропусков в школах, а затем, уже во взрослой жизни, к увеличению заработной платы на целых 20 процентов.

Различные измерения человеческого капитала, начиная с раннего возраста, дополняют друг друга. Правильное питание и стимулирование развития в утробе матери и раннем детстве улучшают физическое и психическое благополучие в дальнейшей жизни. При этом некоторые пробелы в когнитивных и социально-эмоциональных способностях, имеющиеся в раннем возрасте, могут быть устранены позже, однако это обходится гораздо дороже, когда дети достигают подросткового возраста. Поэтому неудивительно, что развитие человеческого капитала в первые 1000 дней жизни ребенка является одной из наиболее экономически эффективных инвестиций, которые может сделать правительство.

Как все это связано с экономическим ростом? Во-первых, когда плюсуется выгода от индивидуальных инвестиций в человеческий капитал, общий эффект больше, чем сумма частей.

Возвращаясь к школьникам в Кении: дегельминтизация одного ребенка также снижает вероятность того, что другие дети заразятся паразитами. Это, в свою очередь, приводит к тому, что они лучше учатся и впоследствии, став взрослыми, получают более высокую заработную плату.

Некоторые из преимуществ от продвижения человеческого капитала накапливаются и выходят за пределы инвестируемого поколения. Например, просвещение матерей о пренатальной заботе о ребенке улучшает здоровье их детей в младенчестве.

Индивидуальные инвестиции в человеческий капитал суммируются: по подсчетам экономистов, инвестиции в человеческий капитал объясняют от 10 до 30 процентов разницы в доходах на душу населения в разных странах.

К примеру, в середине 19-го века Бразилия поощряла иммиграцию образованных европейцев в Сан-Паулу. В результате через 100 лет в этом штате наблюдался более высокий уровень образования, большая доля занятых в промышленности по сравнению с сельским хозяйством и гораздо более высокий доход на душу населения.

Особенно большую отдачу дает образование, поэтому оно играет важную роль в сокращении масштабов нищеты. Это подтверждает история Ганы: в 1990-х годах и в начале нынешнего столетия страна удваивала расходы на образование и резко улучшала основные показатели. В результате с 1999-го по 2012 год уровень грамотности в стране вырос на 64 процента, а уровень бедности снизился с 61 до 13 процентов.

Инвестиции в образование также могут уменьшить неравенство. В большинстве стран дети, родившиеся у более состоятельных родителей, начинают получать доступ к более широким возможностям на раннем этапе жизни, и это приводит к преимуществам в течение всей жизни, тогда как дети более бедных родителей упускают эти возможности.

Когда правительства предпринимают шаги для решения этой проблемы, наблюдается тенденция к уменьшению экономического неравенства. Исследование, проведенное в Северной Каролине, показало, что если Соединенные Штаты будут использовать эффективные программы развития с раннего детства, то неравенство в доходах в стране снизится на 7 процентов – достаточно для того, чтобы США достигли уровня Канады.

Выгода общества от инвестиций в человеческий капитал еще шире. Продолжительное обучение в школе снижает вероятность совершения человеком преступления.

В исследовании, проведенном в 2017 году в Либерии, торговцы наркотиками, воры и другие склонные к преступлениям мужчины были направлены на когнитивно-поведенческую терапию, чтобы привить такие навыки, как осознание своего эмоционального состояния, улучшение самоконтроля и ориентации в сложных ситуациях. Программа, сопровождавшаяся небольшими денежными затратами, значительно уменьшила вероятность возвращения этих людей к преступной жизни.

Человеческий капитал также связан с участием в жизни общества. В середине 1970-х годов Нигерия ввела всеобщее начальное образование, направив большое количество детей в начальную школу. По истечении нескольких лет эти молодые люди стали активно интересоваться новостями, говорить со своими сверстниками о политике, посещать собрания общин и принимать участие в выборах.

Инвестиции в человеческий капитал также повышают уровень доверия. Более образованные люди больше доверяют другим, и общества с более высоким уровнем доверия, как правило, имеют более высокий экономический рост. Они также более терпимы: исследования показывают, что школьные реформы, которые были осуществлены в Европе в середине двадцатого века, сделали людей толерантнее к мигрантам, чем раньше.

Видимые результаты

Человеческий капитал не реализуется сам по себе, он должен быть взращен государством. В частности, нередко не учитываются преимущества инвестиций в человека, распространяющиеся на других людей.

Принимая решение о том, следует ли, например, проводить дегельминтизацию своих детей, родители рассчитывают на потенциальное улучшение их здоровья, но редко учитывают, что лечение уменьшит риск заражения других детей.

Или – при принятии решения о том, следует ли оплачивать обучение своих детей в дошкольных учреждениях, родители не учитывают более широкие общественные выгоды от этого решения, такие как снижение преступности и уменьшение числа заключенных.

В 2010 году изучение эффективности одной дошкольной программы, разработанной в Мичигане, показало, что за каждый потраченный 1 доллар обществу было возвращено от 7 до 12 долларов.

В некоторых случаях принятые в обществе нормы останавливают родителей от инвестирования в своих детей. Несмотря на то, что предпочтение родителей сыновьям над дочерьми хорошо известно, степень дискриминации может быть поразительной.

Так, правительство Индии подсчитало, что в стране насчитывается порядка 21 миллиона так называемых «нежеланных девочек», родители которых вместо появления дочерей хотели сыновей. Эти девочки получают гораздо меньше родительских инвестиций с точки зрения как здоровья, так и образования.

В других случаях семьи хотят инвестировать в своих детей, но просто не могут себе этого позволить. Бедные родители талантливых детей не могут взять кредит, чтобы заплатить за обучение детей в школе. И даже когда образование бесплатное, родителям все равно приходится оплачивать транспортные и школьные расходы, не говоря уже о других ситуациях, когда ребенок не может учиться в школе, так как должен работать, чтобы обеспечить дополнительный доход для семьи.

Несмотря на важность для правительств инвестирования в человеческий капитал, политики зачастую препятствуют этому. У чиновников нет стимула поддерживать программы, которые потребуют десятилетий, чтобы окупиться.

Например, в условиях отсутствия пандемии политики могут пренебречь общественным здоровьем. Редки случаи финансирования программ общественного здравоохранения посредством повышения налогов или заимствования средств из более значимых расходов, к примеру, на инфраструктуру или общественные нужды.

В 2012 году правительство Нигерии столкнулось с серьезным сопротивлением, когда отменило субсидию на топливо в стране, чтобы направить больше средств на услуги по охране здоровья матери и ребенка. Освещение в СМИ было сфокусировано на отмене субсидии и уделяло мало внимания столь необходимому расширению первичной медико-санитарной помощи. После широких общественных протестов субсидия была восстановлена.

В некоторых странах такое сопротивление частично объясняется слабым общественным договором: граждане не доверяют своему правительству, поэтому сомневаются, надо ли платить налоги, которые, по их мнению, будут растрачены впустую.

Проблема реализации в равной степени сложна. Во всем мире слишком много детей не умеют читать, потому что их учителя недостаточно подготовлены. «Показатели предоставления услуг» - инициатива, выявившая глубину этой проблемы. Она была выдвинута Группой Всемирного банка в партнерстве с Африканским консорциумом экономических исследований для сбора данных о странах Африки к югу от Сахары.

В семи странах – Кении, Мозамбике, Нигерии, Сенегале, Танзании, Того и Уганде – лишь 66 процентов учителей, преподающих в четвертом классе, сами освоили учебную программу этого уровня по языку, и только 68 процентов имели минимальные знания, необходимые для преподавания математики.

В сфере здравоохранения в этих странах медицинские работники лишь в 53 процентах случаев могут правильно диагностировать такие общие состояния, как малярия, диарея, пневмония, туберкулез и диабет.

Реализация также сложна в тех местах, где людям, предоставляющим данную услугу, не хватает мотивации хорошо выполнять свою работу.

В тех же семи странах учителя преподавали в среднем лишь половину от положенного времени. Во многих случаях проблема заключается в том, что государственные служащие работают в условиях политизированной бюрократии, когда продвижения по службе основаны на связях, а не на результатах труда.

Но есть и успешные примеры. Страны могут добиться больших успехов в улучшении человеческого капитала тогда, когда мотивы центральных властей, местных органов и поставщиков услуг будут согласованы. Так было с аргентинской программой «Plan Nacer», которая была запущена в 2004 году при поддержке Группы Всемирного банка.

Программа предоставляла медицинскую страховку не имеющим ее семьям. Она распределяла средства для провинций на основе показателей, определяющих масштабы и качество услуг по охране здоровья матери и ребенка, а также подхода, который стимулировал провинции инвестировать средства в улучшение таких услуг. Среди бенефициаров «Plan Nacer» вероятность недостаточного веса ребенка при рождении снизилась на 19 процентов.

Все больше населения в развивающихся странах требует улучшения здравоохранения и образования. Например, в Перу примечательная кампания, организованная группами гражданского общества, привела к усилению детского фактора в политической повестке дня в период выборов в 2006 году.

Политики отреагировали, установив четкую цель уменьшения случаев задержки роста у детей на 5 процентов через пять лет. Стране удалось превзойти даже эту амбициозную цель: с 2008 по 2016 год показатели задержки роста у детей в возрасте до пяти лет снизились примерно на 15 процентов. Это было доказательством того, что изменения возможны.

Сила измерения

Когда политики и бюрократы не справляются, больше всего страдают самые бедные люди. Но есть способ дать людям возможность требовать те услуги, на которые они имеют право: это прозрачность. Более широкий доступ к информации позволяет гражданам знать, что делают их лидеры и государственные служащие и чего они не делают.

Например, в Уганде в 2005 году исследователи, работающие с общинными организациями, выпустили специальные карточки для оценки работы местных медицинских учреждений, которые побуждали общины требовать более качественные услуги. Эта простая политика привела к устойчивому улучшению ситуации в области здравоохранения, включая сокращение смертности среди детей в возрасте до пяти лет.

Схожий пример был в Германии в 2001 году. После разочаровывающих результатов Программы международной оценки студентов было осуществлено мероприятие, известное как «шок PISA» - правительство провело крупные реформы в сфере образования, которые улучшили обучение.

Оценки обучения оказались также очень важными в Танзании. В 2011 году неправительственная организация «Twaweza», поддержанная Группой Всемирного банка, опубликовала результаты опроса, посвященного выявлению базовой грамотности детей и их умения считать. Новость была мрачной: только трое из десяти учеников третьего класса овладели программой второго класса, еще меньше могли на английском прочитать текст для второго класса.

Примерно в то же время были опубликованы результаты опросов на основе индикаторов предоставления услуг, которые выявляли недостаток учителей и отсутствие прогулов учащихся. Последовавший общественный резонанс привел к внедрению в Танзании инициативы «Высокие результаты сейчас» - мер правительства по решению проблем низкого уровня обучения.

Как показывают эти примеры, когда заслуживающий доверия анализ состояния развития человеческого капитала становится общедоступным, он может стимулировать к действию. Такова логика показателей, которые Группа Всемирного банка разрабатывает для охвата ключевых элементов человеческого капитала.

В странах, где инвестиции в человеческий капитал неэффективны, эти измерения могут служить призывом к действию. Мы фокусируем наши усилия на здравоохранении и образовании, изучая основы. Будут ли дети, рожденные сегодня, жить долго, чтобы пойти в школу? Если они выживут, они поступят в школу? Сколько лет они будут учиться? Будут ли они здоровыми к окончанию средней школы, готовыми к последующей учебе и работе?

Во многих развивающихся странах предстоит проделать большую работу по укреплению здоровья молодежи. В Бенине, Буркина-Фасо и Кот-д'Ивуаре 10 процентов детей, родившихся сегодня, никогда не увидят свой пятый день рождения.

В Южной Азии в результате хронического недоедания более трети детей в возрасте до пяти лет имеют низкий рост для своего возраста, что наносит ущерб развитию их мозга и серьезно ограничивает их способность учиться.

В равной степени это касается образования. Чтобы лучше понять, помогает ли обучение получить знания, Группа Всемирного банка в партнерстве с Институтом статистики ЮНЕСКО разработала новую всеобъемлющую базу данных о результатах оценки успеваемости учащихся.

Мы согласовали результаты нескольких крупных программ тестирования, охватывающих более 150 стран, чтобы они были сопоставимы с оценками PISA. База данных выявляет огромные пробелы в обучении: менее 50 процентов учащихся в развивающихся странах сталкиваются с тем, что PISA называет «минимальным уровнем профессионализма», получая оценку примерно в 400 баллов - по сравнению с 86 процентами в странах с развитой экономикой.

В Сингапуре 98 процентов учащихся достигли международного базового уровня в средней школе, в Южной Африке – 26 процентов учащихся. Другими словами, почти все ученики средней школы в Сингапуре обладают достаточными навыками для работы в мире, и почти три четверти южноафриканской молодежи оказались неграмотны. Это ошеломляющая потеря человеческого потенциала.

Когда дети покидают школу, они сталкиваются с совершенно разными перспективами с точки зрения здоровья, в зависимости от того, в какой стране они живут. Одним из индикаторов являются показатели выживания взрослых: в самых богатых странах менее 5 процентов 15-летних подростков не смогут встретить свое 60-летие. В беднейших странах 40 процентов 15-летних умрут до того, как им исполнится 60 лет.

Эти факты, формируют картину огромных различий в здравоохранении и образовании в разных странах. Чтобы объединить эти разные аспекты человеческого капитала в единое целое, мы в Группе Всемирного банка объединяем их в единый индекс, который измеряет последствия неспособности инвестировать в человеческий капитал с точки зрения снижения производительности труда следующего поколения работников.

Наш анализ показывает, что в странах, где сегодня самые низкие инвестиции в человеческий капитал, в будущем производительность рабочей силы будет составлять лишь от одной трети до половины того показателя, который мог бы быть, если бы люди были полностью здоровы и получали качественное образование.

Таким образом, измерение экономических выгод от инвестиций в человеческий капитал не уменьшает социальную и внутреннюю ценность улучшения здоровья и образования. Министерство финансов, как правило, тратит больше времени на то, чтобы беспокоиться о долгах своей страны, чем о вложениях в человеческий капитал.

Продемонстрировав положительные результаты от воздействия инвестиций в человеческий капитал на производительность труда, Группа Всемирного банка может побудить политиков так же беспокоиться о том, что происходит в школах и больницах, как и по поводу банковских счетов. Более того, индекс будет сопровождаться ранжированием, что станет призывом к действию в странах, где инвестиции снижаются.

Как видно из отчета «Doing Business», даже при самых всеобъемлющих измерениях реформы не всегда реализуются. Ранжирование ставит проблему прямо перед главами государств и министрами финансов, что делает проблематичным ее игнорирование.

Сравнительный анализ стран – это только первый шаг. Если правительствам предстоит определить, какие инвестиции в человеческий капитал приведут к результатам, им необходимо будет измерить различные факторы, способствующие развитию человеческого капитала.

Лучший показатель – это общественное благо, и как и большинство общественных благ оно хронически недофинансируется. Группа Всемирного банка может принести реальную пользу: помочь согласовать усилия разных партнеров, собрать всеобъемлющую информацию, консультировать политиков, оказывать техническую поддержку и содействовать в разработке эффективных мер.

Человеческий капитал в XXI веке

Развитие человеческого капитала имеет значение для людей, экономик, обществ и стабильности во всем мире. Это имеет значение для будущих поколений.

Когда страны не могут инвестировать в человеческий капитал эффективно, затраты огромны, особенно для самых бедных. Эти затраты ставят новые поколения в тяжелое положение.

Благодаря технологическому прогрессу, требующему расходов более высокого уровня, неспособность стран заложить основу для того, чтобы их граждане могли вести продуктивную жизнь, не только будет сопряжена с высокими издержками, но и вызовет большее неравенство. Это также поставит под угрозу безопасность, поскольку неудовлетворенные требования могут привести к беспорядкам.

Лучшая информация – часть ответа, но только часть. Во-первых, правительство не может предоставлять качественные услуги, если средств недостаточно. Таким образом, странам, которые хронически не инвестируют в человеческий капитал, придется закрывать налоговые лазейки и исключения, улучшать сбор поступлений и переориентировать расходы.

К примеру, Египет и Индонезия в последние годы резко сократили свои энергетические субсидии и перераспределили эти ресурсы на развитие систем социальной защиты и здравоохранения.

Высокий доход может сопровождаться лучшими результатами для здоровья. В период с 2012 по 2016 год доходы от налогов на табачные изделия позволили Филиппинам утроить бюджет Департамента здравоохранения и утроить долю своего населения, охваченного медицинским страхованием.

В Соединенных Штатах такие города, как Филадельфия, стремятся использовать ресурсы от налогов на газированные напитки для финансирования дошкольного образования.

Однако увеличения объемов финансирования недостаточно. Некоторым странам придется работать над повышением эффективности социальных услуг при сохранении их качества.

Например, недавнее исследование Группы Всемирного банка в Бразилии показало, что повышение эффективности в секторе здравоохранения на местном уровне может обеспечить экономию, эквивалентную примерно 0,3 процента ВВП.

В других странах решающее значение будут иметь конкурирующие интересы сторон. Многолетний опыт Чили в области реформы образования показал важность создания политических коалиций, чтобы сосредоточиться на одной из основных целей: обучение для всех.

В 2004 году страна смогла обеспечить оплату работы учителей путем достижения баланса между проведением реформы и уступками профсоюзам учителей.

Но независимо от начальной точки отсчета, решающее значение имеет лучшее измерение. В конце концов, вы можете только улучшить то, что вы измеряете. Все более точные измерения должны приводить к общему пониманию того, какие реформы необходимы. Они также смогут внести ясность в вопросы о приоритетах, стать основой полезных дебатов и повысить прозрачность.

В 1949 году президент Всемирного банка Джон МакКлой писал: «Развитие – это не то, что можно нарисовать на чертежной доске, а затем воплотить в жизнь с помощью волшебной палочки и доллара». Как утверждал МакКлой, между концепциями развития и их внедрением на практике часто существовал разрыв. Именно в этом и заключается разрыв, который мы сможем преодолеть благодаря индексу человеческого капитала Группы Всемирного банка.

Новые измерения убедят страны как можно быстрее инвестировать в человеческий капитал. Это поможет подготовить всех к конкуренции и процветанию в экономике будущего – ко всему, что там может оказаться. И это поможет сделать так, чтобы глобальная система работала для всех. Неспособность к инвестициям в человеческий капитал будет стоить слишком дорого для прогресса и всего человечества.