Махалля в Узбекистане традиционно играет ключевую роль в качестве первичного звена самоуправления граждан, призванного решать вопросы местного значения.
В соответствии с Конституцией (ст. 127), органы самоуправления граждан (сходы граждан махалли) действуют самостоятельно, а государство создает необходимые условия для их работы.
В конце 2023 года была внедрена новая система управления – «махаллинская семерка». Это команда ответственных специалистов, работающих совместно под руководством председателя махалли для оперативного решения социальных и экономических проблем на местах.
«Махаллинская семерка» объединяет сразу несколько субъектов – как представителей самоуправления граждан, так и должностных лиц государственных органов. Возглавляет команду председатель схода граждан махалли, избираемый населением. Остальные участники представляют различные государственные организации, но действуют непосредственно в махалле: это помощник хокима (представитель районного хокимията, курирующий вопросы развития предпринимательства, занятости и сокращения бедности), лидер молодежи (работник Агентства по делам молодежи, отвечающий за работу с молодежью, развитие ее потенциала, занятость и поддержку участников «молодежной тетради»), женский активист (представитель Комитета семьи и женщин, занимающийся проблемами женщин, семейного благополучия, профилактикой бытового насилия), инспектор по профилактике (участковый инспектор органов внутренних дел, ответственный за правопорядок и профилактику правонарушений), социальный работник (представитель Национального агентства социальной защиты, курирующий вопросы социальной защиты, работы с уязвимыми слоями населения) и налоговый инспектор (представитель Налогового комитета, обеспечивающий налоговое сопровождение предпринимательской деятельности и учет налогоплательщиков на территории махалли). Таким образом, «семерка» охватывает основные направления – общественный порядок, социальную поддержку, занятость и доходы населения, молодежную политику, работу с женщинами, наполнение бюджета и развитие предпринимательства на местном уровне.
Важнейший принцип «махаллинской семерки» – работа в формате единой команды. Председатель махалли наделен функциями координатора совместной деятельности всех участников. Последние принятые нормативные акты значительно усилили роль председателя в этой координации. Ему предоставлено право контролировать дисциплину и посещаемость членов «семерки», еженедельно заслушивать их отчеты, а также требовать решения не менее 10 проблемных вопросов ежемесячно. Председатель оценивает эффективность работы каждого члена «семерки» по установленным показателям и по результатам данной оценки вправе вносить представления о поощрении либо привлечении к дисциплинарной ответственности данных сотрудников. Хотя члены «семерки» организационно подчиняются разным ведомствам, внутри махалли они находятся под кураторством председателя схода граждан, который объединяет и направляет их усилия в интересах местного населения.
По многим вопросам, особенно связанным с адресной социальной поддержкой и развитием территории, внедрен принцип коллегиального решения на уровне махалли. Указом Президента от 21 декабря 2023 года был утвержден перечень видов социальной помощи и льгот (например, назначение пособий, выделение субсидий на жилье или кредиты для бизнеса), которые рассматриваются и распределяются непосредственно в махалле на основании совместного решения «семерки». Это позволяет оперативно решать проблемы населения без передачи запроса на районный или областной уровни, что экономит время и приближает услуги к гражданам. Заседания «махаллинской семерки» проводятся регулярно для обсуждения обращений жителей, оценки семей, нуждающихся в помощи, мониторинга реализуемых проектов. Решения принимаются большинством голосов членов команды, при равенстве мнений решающий голос остается за председателем махалли. Таким образом, каждый представитель, сохраняя свою отраслевую компетенцию, вовлечен в совместное обсуждение и удовлетворение насущных потребностей жителей.
Организационно «семерка» встроена одновременно в систему местного самоуправления и систему государственной власти. С одной стороны, через председателя махалли и сход граждан обеспечивается горизонтальная интеграция усилий всех членов «семерки» на территории. С другой стороны, каждый член команды продолжает выполнять указания своего вышестоящего руководства (районного хокимията, отдела по делам молодежи, ОВД и т.п.), то есть сохраняется вертикальная связь с соответствующим государственным органом. Для балансирования этих двух начал и эффективного межведомственного взаимодействия создана многоуровневая система советов по поддержке махаллей. На республиканском уровне Совет возглавляет Премьер-министр, на областном – соответствующие хокимы (или председатель Жокаргы Кенеса в Каракалпакстане), на районном – хоким района. Данные советы собираются регулярно (республиканский – раз в полугодие, областные – ежеквартально, районные – ежемесячно) для обсуждения состояния дел в махаллях, оценки работы Ассоциации махаллей и территориальных подразделений госорганов, и решения возникающих комплексных проблем. По сути, данные советы выполняют функцию координационных штабов, где рассматриваются вопросы, выходящие за рамки одной махалли, обеспечивается взаимодействие между различными ведомствами на уровне района (области) и принимаются решения по поддержке конкретных махаллей.
Важным элементом механизма координации и контроля является информирование населения о деятельности «махаллинской семерки». С 2024 года введена практика публичных отчетов – ежеквартально до 10-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, на общем собрании граждан заслушиваются подробные доклады каждого члена семерки о проделанной работе. Обратная связь жителей фиксируется протоколом собрания и доводится до вышестоящих органов (в том числе до районного Совета по поддержке махаллей). Данный механизм повышает ответственность членов «семерки» перед обществом и стимулирует их к более слаженной и прозрачной работе.
В целом организационно-функциональный механизм «махаллинской семерки» представляет собой новую модель межведомственного взаимодействия, где через институт махалли объединены разные структуры ради одной цели – повышения благосостояния и безопасности граждан на местах. Однако на практике внедрение модели «махаллинская семерка» выявило и ряд проблемных моментов.
Прежде всего, сохраняется сложность двойного подчинения – члены команды формально относятся к разным ведомствам, что порой затрудняет их оперативное взаимодействие и распределение ответственности на местах. Для балансирования этого были созданы межведомственные советы, но на уровне махалли пока ощущается нехватка четкого разграничения полномочий между самим сходом граждан и представителями государственных органов. Кроме того, значительная административная нагрузка на специалистов «семерки» приводит к тому, что они вынуждены тратить много времени на отчетность и совещания, а не на работу с населением. По словам главы государства, около половины своего рабочего времени сотрудники «семерки» проводят на различных мероприятиях, примерно 1700 специалистов обслуживают махалли, находящиеся в 20–30 км от места их основной службы, вследствие чего десятки сотрудников месяцами не появляются по месту работы. В результате не в полной мере охвачены проблемные семьи, есть задержки в решении отдельных вопросов, снижена оперативность реагирования на обращения граждан.
Для решения обозначенных проблем уже предпринимаются конкретные шаги. В начале 2024 года введена система оценки деятельности членов «махаллинской семерки» по ключевым показателям (KPI) с предоставлением материальных стимулов за хорошие результаты. Председателям махаллей делегированы расширенные полномочия в координации работы команды, оценке эффективности труда каждого специалиста. Теперь запрещено проводить отдельные узковедомственные совещания по каждому направлению – все вопросы решаются коллегиально на уровне махалли, что позволяет избежать дублирования и потери времени. С 1 октября 2024 года заработала единая платформа «Цифровая махалля» с единым опросником для выявления потребностей населения; это объединяет разрозненные базы данных и упрощает мониторинг проблем, а также введен рейтинг эффективности махаллей, стимулирующий здоровую конкуренцию между командами. Создан Фонд поощрения деятельности махаллей, планируются открытие учебно-методического центра для подготовки кадров системы махалли, организация колл-центров при Ассоциации махаллей для усиления обратной связи с населением. Эти комплексные меры призваны повысить слаженность межведомственной команды на местах и эффективно устранить выявленные недостатки.
Таким образом, «махаллинская семерка» выступает инновационным механизмом сближения государства и общества на уровне каждой махалли. Несмотря на отдельные трудности начального этапа, уже предпринимаются действенные шаги для их преодоления, что свидетельствует о гибкости модели и внимании руководства страны к ее развитию. В долгосрочной перспективе успешная реализация поставленных задач позволит значительно повысить адресность социальной поддержки, обеспечить более быстрое и качественное решение проблем на местах.
Ярослав Квитков,
ведущий научный сотрудник Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан.
УзА