Правовые механизмы разработки и реализации программ социально-экономического развития территорий: проблемы и пути решения

Социально-экономическое развитие территорий является одним из ключевых направлений государственной политики, поскольку от эффективности управления региональным развитием зависит устойчивость экономики и повышение уровня благосостояния населения.

В этой связи особое значение приобретает формирование эффективных правовых механизмов разработки, утверждения и реализации программ социально-экономического развития территорий, основанных на четком разграничении полномочий между центральными и местными органами власти, а также учете особенностей регионов.  

Институтом законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан в 2025 году проведено изучение текущего состояния социально-экономического развития регионов Кашкадарьинской и Наманганской областей, а также роли местных Кенгашей народных депутатов и хокимиятов в этом процессе.

Проведенное изучение показало, что в нашей стране в последние годы предпринимаются меры по совершенствованию системы управления региональным развитием, включая укрепление роли Кенгашей народных депутатов и повышение ответственности хокимов перед представительными органами.  

Базовые правовые положения, касающиеся социально-экономического развития территорий, закреплены в Конституции Республики Узбекистан (от 2023 г.). 

Так, в соответствии со статьей 122 Кенгаши народных депутатов утверждают программы социально-экономического развития территорий и социальной защиты населения, разработанные хокимиятами. В свою очередь согласно статье 123 хокимы областей, районов и городов обеспечивают реализацию мер, направленных на экономическое, социальное, культурное и экологическое развитие территорий.

Данные конституционные нормы формируют правовую основу разработки и реализации программ социально-экономического развития территорий, а также определяют распределение полномочий между представительными и исполнительными органами власти на местах.

20 декабря 2024 года принят Указ Президента Республики Узбекистан «О мерах по внедрению новой системы обеспечения высокого экономического роста и занятости населения в регионах, а также повышению роли и ответственности местных хокимиятов в данном направлении». 

Согласно новым подходам в программах развития теперь должны быть подпрограммы по девяти направлениям, наличие которых является обязательным при разработке планов комплексного социально-экономического развития территорий, и они должны быть направлены на обеспечение системного и взаимосвязанного планирования мер развития соответствующих регионов.

Указанным документом также установлены основные элементы содержания соответствующих подпрограмм, определен перечень уполномоченных органов и организаций, ответственных за их разработку и детальную проработку. 

Кроме того, Указом Президента Республики Узбекистан от 23 июня 2025 года утверждена Концепция развития деятельности представительных органов государственной власти на местах в Республике Узбекистан до 2030 года. Данный документ определил основные цели, задачи и направления дальнейшего развития деятельности представительных органов государственной власти на местах, в том числе в сфере социально-экономического развития территорий.

В частности, в разделе 3 данной концепции в качестве приоритетных направлений деятельности представительных органов государственной власти в сфере комплексного развития регионов определены следующие меры: 

– внедрение системы обеспечения участия депутатов и представителей «махаллинской семерки» в формировании программ социально-экономического развития регионов (предусмотрена разработка проекта соответствующего нормативно-правового акта до мая 2028 года);

– определение механизмов взаимного сотрудничества, направленных на повышение эффективности деятельности местных Кенгашей и обеспечение социально-экономического развития территорий (предусмотрена разработка проекта соответствующего нормативно-правового акта до марта 2027 года). 

Вместе с тем указанной концепцией предусмотрено внедрение новых механизмов, согласно которым проекты программ социально-экономического развития и инвестиционных программ подлежат предварительному рассмотрению и обсуждению в местных Кенгашах народных депутатов. Одновременно предусматривается усиление депутатского контроля за своевременным и качественным выполнением каждой задачи, предусмотренной соответствующими программами развития.

 Проведенные анализ и инвентаризация действующей нормативно-правовой базы показали, что система формирования и реализации программ социально-экономического развития       территорий имеет ряд проблем и институциональных недостатков.  

Во-первых, в национальном законодательстве отсутствует единый нормативно-правовой акт, комплексно регламентирующий порядок разработки, утверждения, реализации и мониторинга программ социально-экономического развития территорий. В результате в регионах применяются различные организационные подходы и практики, что снижает единообразие и эффективность управления данным процессом.

Во-вторых, действующая практика формирования программ социально-экономического развития регионов характеризуется недостаточным уровнем участия населения, институтов гражданского общества и представителей экспертного сообщества. Ограниченность механизмов их вовлечения негативно сказывается на открытости, прозрачности и обоснованности принимаемых программных решений.

В-третьих, в действующем законодательстве отсутствует четкое разграничение полномочий между органами исполнительной и представительной власти областного и районного (городского) уровней в сфере формирования и реализации программ социально-экономического развития территорий. В частности, областные и районные (городские) органы власти обладают во многом сходными полномочиями в данной сфере, что создает предпосылки для дублирования функций и снижает управленческую эффективность.

В-четвертых, в системе государственного управления отсутствует специализированный государственный орган либо уполномоченная структура, осуществляющая комплексный мониторинг и контроль качества реализации программ социально-экономического развития территорий.

В-пятых, полномочия Кенгашей народных депутатов в данной сфере в значительной степени ограничены осуществлением контрольных функций. При этом действующее законодательство не предусматривает достаточных правовых механизмов применения мер воздействия в отношении ответственных исполнителей в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения программ социально-экономического развития территорий.

В-шестых, отмечается недостаточный уровень профессиональной подготовки отдельных должностных лиц органов государственной власти на местах в области стратегического планирования и управления программами устойчивого регионального развития. Одновременно наблюдается недостаточное развитие специализированных научно-аналитических структур, занимающихся разработкой методологических основ формирования и реализации программ социально-экономического развития территорий. 

В-седьмых, несмотря на закрепленное в законодательстве полномочие Кенгашей народных депутатов заслушивать отчеты хокимов о ходе реализации программ социально-экономического развития и давать им соответствующую оценку, отсутствуют четко регламентированные критерии и процедуры оценки эффективности деятельности хокимиятов по реализации указанных программ.

В-восьмых, сохраняется ограниченная институциональная самостоятельность Кенгашей народных депутатов при принятии решений, в том числе при рассмотрении и утверждении программ социально-экономического развития территорий.

Исходя из результатов проведенного анализа в целях совершенствования системы формирования и реализации программ социально-экономического развития (СЭР) территорий предлагается:

– разработать единое положение (методологию), регулирующее вопросы разработки, реализации и мониторинга программ социально-экономического развития регионов для формирования единой правоприменительной практики на территории страны; 

– создать механизмы участия населения и экспертного сообщества в разработке программ СЭР территорий, включая членов «махаллинской семерки», Кенгашей народных депутатов и представителей научного сообщества;

– учитывать основные принципы и стандарты международных документов в области управления процессами по формированию и реализации программ социально-экономического развития регионов; 

– разграничить полномочия органов исполнительной и представительной власти республиканского, областного и районного (городского) уровней, а также органов самоуправления граждан в сфере формирования и реализации программ СЭР территорий, поскольку в настоящее время областное и районное звенья обладают во многом сходными полномочиями в данном направлении; 

– в целях повышения эффективности и результативности реализации программ развития закрепить за Кенгашами народных депутатов конкретные полномочия по применению мер воздействия в отношении ответственных исполнителей в случаях неисполнения либо ненадлежащего исполнения программ СЭР (в частности, вынесение предупреждения, направление указаний о своевременном исполнении, внесение представлений в государственные органы о применении соответствующих мер к ответственным должностным лицам и др.;

– повысить институциональную самостоятельность Кенгашей народных депутатов при утверждении программ СЭР территорий, а также определить порядок их рассмотрения, включая основания для утверждения, отклонения либо направления проектов программ на доработку;

– создать эффективный механизм координации деятельности территориальных подразделений министерств и ведомств в процессе реализации программ СЭР регионов, в том числе путем создания специализированного координирующего органа. (К сведению: аналогичный орган функционирует в Республике Казахстан –  это Проектный офис по региональной политике, созданный в 2025 году);

– разработать механизм оценки эффективности деятельности хокимиятов по реализации программ СЭР регионов, включая порядок заслушивания отчетов и оценки результатов их выполнения; 

– в целях обеспечения широкой возможности для общественного участия по обсуждению программ развития расширить функциональные возможности электронной системы kengash.gov.uz, предусмотрев возможность участия граждан и экспертов в обсуждении проектов программ СЭР территорий и внесении предложений.

Реализация данных мер послужит обеспечению системного, прозрачного и комплексного развития регионов и укреплению институтов местного самоуправления.

Жумаев Каххор – ведущий научный сотрудник 

Института законодательства и правовой политики 

при Президенте Республики Узбекистан; 

Очилова Диёра – ведущий научный сотрудник 

Института законодательства и правовой политики 

при Президенте Республики Узбекистан. 

УзА